本期推送的是香港大学SIEW Lab成员李晨曦博士生、朱金助理教授和何深静教授最新发表在Habitat International上的文章， Panacea or Pandora’s Box? An institutional analysis of the contested long-term rental apartments development in China。
研究背景
在新自由主义背景下，很多国家开始减少对社会住房的投资，市场住房逐步占据主要地位（Stebbing & Spies-Butcher, 2015）。然而，这进一步扩大了住房和财富的不平等，并导致全球性的“租赁一代（Generation rent）”出现（Byrne, 2019）。随着租金管制的逐渐放松以及租赁住房金融化渠道的拓宽，市场租赁部门蓬勃发展（Kemp，2015；Wijburg et al., 2018）。近年来，机构性投资者，如私募股权基金、对冲基金、房地产投资信托基金 (REIT)和上市房地产公司等，在财政补贴激励、多样化信贷渠道和宽松政策的鼓励下，积极进入市场租赁行业（Aalbers et al，2020）。
在中国一线城市，住房价格高不可及，而市场租房长期缺乏租赁安全感（租金随意上涨，房东驱逐等），这导致大量中低收入人群长期处于居住不稳定的状况中。此外，由于户籍和限购等制度性因素的影响，新一代移民可能暂时没有购房资格，这也加速了市场租赁的发展。在呼吁“租售并举”的背景下，中国国务院和住房和城乡建设部自2015年起发布了一系列政策，拟发展和规范市场化租赁，并鼓励房地产商、国企等机构性投资者进入租赁市场，提供机构化、专业化管理的长租公寓。虽然政府最初的目的是扩大机构化租赁住房的供应，并且提升租户的权益保障，但近年来发生了多起的长租公寓暴雷事件，近200家租赁公司破产，包括运营体量超过40万间的蛋壳公寓（图1）。
与西方国家通过大规模的机构性投资发展的机构化公寓不同（Pawson & Milligan，2013），中国的长租公寓公司广泛使用轻资产模型，即“二房东”模式，公司只负责公寓改造和运营，不持有产权。长租公寓公司倾向于与原房东签订定期的租赁合同，将存量住宅重新装修为标准化公寓，再以较高的租金整租或分租给租客，并提供平台化的物业和管理服务（图2）。当长租公寓公司由于资金链断裂暴雷，无法支付原房东租金时，房东往往会直接终止租赁协议并强制驱逐在租租户，导致大量的租户权益严重受损。这些冲突直接导致了社会不稳定，给地方政府的治理带来了挑战。
理论框架
本文将结合制度演化的理论（Thelen，2009），运用间断均衡模型（punctuated equilibrium model），分析外部冲击（exogenous shocks）对当前租赁市场制度均衡的解构，并通过政策调整以重构制度均衡（Krasner，1984）。在制度演化的领域，基于不同的管理目标和操作方式，有四种常见的转化方式：政策叠加（policy layering）、政策偏移 (policy drift)、政策转换 (policy conversion) 和政策替换 (policy displacement)。与一般的以经济效益或社会效益为基础的研究方法不同，制度演化的分析方法重点关注制度框架随着时间和环境的改变而发生变化。制度分析的视角有助于更深入的理解在一段时间序列中，由于外部的冲击以及内生性的转变导致的动态变化。
制度分析的方法也被应用在租赁住房的研究领域。政策叠加是一种常用的调控工具，即根据不同时间点的具体情况，放开或收紧市场监管，以缓解可能的社会矛盾和经济危机，并实现政治目标（Croo&Kemp, 2019）。政策偏移是指由于市场的机会主义和社会经济环境的变化，市场的表现与既定的政治目标持续的发生偏差，无意中削弱了租户的权益保障，同时也可能引发一系列潜在的社会和经济问题（Kemp, 2015）。在全球住房金融化的背景下，机构化租赁行业飞速发展，机构性投资者利用宽松的融资、更新和土地政策，实现大规模、高杠杆的快速发展。但是，政策目标在内生性的市场机会主义和外生性的社会经济环境冲击下可能发生偏移（policy drift），需要出台新政策(policy layering)以抵消或纠正现有政策偏移。本文基于全球金融化背景下的制度演化视角，重点关注中国机构化租赁发展政策的变化，以探讨制度演化、市场行为以及租户权益保障之间的相互作用和关系。
制度分析&讨论
根据租赁市场制度约束的程度和市场表现的变化，本研究中的制度转型可分为三个阶段：①（2015-2018）：政策出台-放松管制、培育市场和鼓励机构化；② (2018-2019)：政策偏移-市场机会主义和不断变化的社会经济环境；③ (2019-2020)：政策加持-加强市场监管和法制化 （表1）。
第一阶段旨在培育机构化的租赁市场，鼓励长租公寓行业的发展。政府通过多种渠道鼓励和扩大租赁住房的供应，包括鼓励闲置的工业、办公、商业建筑改造为长租公寓，批准在农村集体建设用地上建造租赁住房等。然而在各个城市的实践中，长租公寓公司更倾向于从个人业主那里大规模的收集和翻新的现有存量住房，租赁住房的总供应量增加并不明显。在融资方面，与广泛使用REITs的西方国家不同，国有银行提供的企业贷款和小型金融机构提供的租金贷是中国长租公寓公司主要的资金来源（Wijburg et al，2018；Chen et al.，2021）。
第二阶段是长租公寓市场在金融化背景下的急剧扩张，由此引发了一系列社会问题，严重侵犯了租户的权利。既定的租赁制度由于环境的变化和市场的投机主义发生了偏移。政策偏移主要在于三方面：（1）过度金融化和租金贷的滥用；（2） 大规模从个人房东那里收集和改造的现有存量住宅，而不是将商业/工业建筑改造为增量的租赁住房；（3） 损害了租户的权益，降低了租赁安全感。这些“偏移”都不同程度的加剧了现有的社会不平等和住房不安全感。此外，2020年初开始的 COVID-19疫情导致租赁市场整体出租率下跌，加剧了长租公寓的运营难度。这个黑天鹅事件可以被视为间断均衡模型（punctuated equilibrium model）中的关键时刻（critical junctures）。COVID-19作为有力的外部冲击，进一步破坏了原有的制度均衡，扩大了政策目标与市场表现的偏差，并由此刺激了新一轮的政策叠加。
第三阶段是对租赁市场重新加强监管。新一轮政策叠加强调以下两方面：（1）通过租赁立法，保障租户权益；（2）规范长租公寓企业的经营行为，特别是加强金融监管，这对应了西方发达经济体去金融化的诉求（Wijburg，2020）。
基于中国长租公寓市场的发展及教训，相关机构和利益主体都有改进的空间。首先，地方政府的合理监管是制度运行的基础。虽然培育租赁市场的发展被认为是解决住房短缺的灵丹妙药，但政府需要考虑如何通过法律和制度平衡租户、投资者和原房东的利益，如何在放宽租赁管制的同时有效的控制市场机会主义，以及如何保护租户的权益。在市场博弈中，租户的权力通常弱于房东和开发商，因此需要制度来维护和平衡。其次，投资者和开发商应该以更长远的眼光来看待长租公寓行业。蛋壳公寓的案例表明，缺乏长期健康的商业模式，只看重短期的规模增长，将会面临暴雷的风险。租赁贷看似是创新的金融手段，但过度使用仍会带来严重的社会经济风险。第三，金融机构应加强对融资主体的审核和监管，重视过度使用金融工具的风险。建议进一步研究REITs等融资渠道，以促进中国机构化租赁市场的健康发展。
七普显示，中国的流动人口数量高达3.76亿，市场化租赁的需求将持续增长，在各大城市开发可支付的租赁住宅仍然任重而道远。虽然近期长租公寓的发展遇到了挑战，但在新的政策引导下，租赁住房建设将开启新的篇章。总的来看，本着“房子是用来住的，不是用来炒的”的基本原则，参与租赁住房建设的各个主体需要不断适应新的社会经济环境，在发展租赁住房的同时，重视租户权益的保障。